政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)）作為政府采購(gòu)當(dāng)事人的重要組成部分，其參與政府采購(gòu)活動(dòng)，能夠有效彌補(bǔ)采購(gòu)人自行采購(gòu)或委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)的不足，隨著社會(huì)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)資質(zhì)由“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞浒钢啤?，政府采?gòu)代理行業(yè)的市場(chǎng)活力得到了有效激發(fā)。然而，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在從業(yè)過(guò)程中的各種問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，本文梳理了黑龍江省雞西市社會(huì)代理機(jī)構(gòu)近年來(lái)的發(fā)展歷程和政府采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行情況，總結(jié)分析了社會(huì)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)特點(diǎn)和突出問(wèn)題，以期為進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)代理行業(yè)監(jiān)管、推動(dòng)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)事業(yè)中發(fā)揮更加積極的作用，提供有益借鑒。

發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

自2011年起，雞西市在政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)中引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，除集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（雞西市公共資源交易中心）外，還有4家社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，這4家代理機(jī)構(gòu)均為省財(cái)政廳審核確定的具有乙級(jí)資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)一設(shè)在市政府采購(gòu)招投標(biāo)中心，中心設(shè)置了開(kāi)標(biāo)大廳、評(píng)標(biāo)室、語(yǔ)音答疑室、檔案室及雙通道等場(chǎng)所，并配備了監(jiān)控設(shè)施，此時(shí)的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)管理仍為“審批制”。一直到2015年末，具有相應(yīng)資質(zhì)的從事市直政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的代理機(jī)構(gòu)數(shù)量沒(méi)有變化，但隨著2015年財(cái)政部取消了社會(huì)代理機(jī)構(gòu)審批制度后，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)如“雨后春筍”般生長(zhǎng)，門(mén)檻較低的備案機(jī)制和“一地登記、全國(guó)通用”的備案制度，使社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈現(xiàn)出較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年代理過(guò)市直政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)有31家。

在承接項(xiàng)目情況方面，按項(xiàng)目性質(zhì)分類(lèi)，政府采購(gòu)項(xiàng)目可以分為貨物類(lèi)、工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目。以2022年雞西市的數(shù)據(jù)為例，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)承接貨物類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目112項(xiàng)，占總項(xiàng)目的比重為71.8%，采購(gòu)預(yù)算金額萬(wàn)元，占總預(yù)算金額的比重為76.8%，實(shí)際采購(gòu)金額萬(wàn)元；工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目15項(xiàng)，占總項(xiàng)目的比重為9.6%，采購(gòu)預(yù)算金額2288萬(wàn)元，占總預(yù)算金額的比重為6.6%2021代理記賬財(cái)政部取消，實(shí)際采購(gòu)金額2201萬(wàn)元，占總實(shí)際金額的6.9%；服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目29項(xiàng)，占總項(xiàng)目的比重為18.6%，采購(gòu)預(yù)算金額5780萬(wàn)元，占總預(yù)算金額的比重為16.6%，實(shí)際采購(gòu)金額5516萬(wàn)元，占總實(shí)際金額的17.3%。

從采購(gòu)方式看，采購(gòu)人將采購(gòu)項(xiàng)目委托給代理機(jī)構(gòu)操作，代理機(jī)構(gòu)承接的采購(gòu)項(xiàng)目全部為采用公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商以及詢(xún)價(jià)采購(gòu)的項(xiàng)目，像定點(diǎn)采購(gòu)和協(xié)議采購(gòu)等方式的采購(gòu)項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有涉及。

從中我們可以看到，公開(kāi)招標(biāo)方式作為政府采購(gòu)的有效采購(gòu)方式，在社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)項(xiàng)目中運(yùn)用較多，尤其是2020年，雞西市采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)的項(xiàng)目數(shù)量占比接近50%，但其采購(gòu)預(yù)算金額占比卻達(dá)到了91%。到了2021年，受采購(gòu)方式適用和限額政策調(diào)整的影響，采用公開(kāi)招標(biāo)方式的采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量雖然有所減少，但其仍是政府采購(gòu)項(xiàng)目采用的主要方式之一。

存在的問(wèn)題

筆者結(jié)合當(dāng)?shù)睾推渌胤缴鐣?huì)代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況，將一些突出問(wèn)題進(jìn)行了梳理。

從執(zhí)業(yè)能力來(lái)看，存在“兩個(gè)不專(zhuān)”的問(wèn)題。一是代理項(xiàng)目不專(zhuān)。通過(guò)對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)所代理的項(xiàng)目性質(zhì)分析，貨物類(lèi)和工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)主要組織的項(xiàng)目，而服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的占比非常低，服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目不同于其他兩類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目，每個(gè)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目都有其獨(dú)特的性質(zhì)2021代理記賬財(cái)政部取消，采購(gòu)人和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)往往對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目的操作經(jīng)驗(yàn)比較少，本應(yīng)是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)承接項(xiàng)目的發(fā)力點(diǎn)2021代理記賬財(cái)政部取消，但從結(jié)果來(lái)看，因?yàn)榉?wù)類(lèi)項(xiàng)目的操作難度較大等原因，并沒(méi)有成為社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的主要代理項(xiàng)目，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性沒(méi)有得到體現(xiàn)，不符合社會(huì)代理機(jī)構(gòu)個(gè)性化和專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)。

二是從業(yè)人員不專(zhuān)。2018年，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員作出了要求，如，必須具備專(zhuān)職人員5人以上。但從調(diào)研和日常工作掌握的情況來(lái)看，代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員不足、不專(zhuān)問(wèn)題較為突出。一方面體現(xiàn)在“專(zhuān)職”不足，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模不一，部分社會(huì)代理機(jī)構(gòu)受規(guī)模限制，從業(yè)人員往往身兼數(shù)職，有的人既是業(yè)務(wù)經(jīng)理又是項(xiàng)目經(jīng)理，有的人既是財(cái)務(wù)工作人員又是文件編制人員，專(zhuān)職從事文件編制、開(kāi)評(píng)標(biāo)等從業(yè)人員不足；另一方面體現(xiàn)在“專(zhuān)業(yè)”不專(zhuān)，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)從事政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的專(zhuān)職人員沒(méi)有相應(yīng)考試要求，如何確定專(zhuān)職人員的專(zhuān)業(yè)性是難點(diǎn)，在備案登記考核時(shí)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答、出題測(cè)試等方式不能全面、深入了解到專(zhuān)職人員能力，多數(shù)專(zhuān)職人員的專(zhuān)業(yè)能力不夠，僅能掌握基本的法律、法規(guī)知識(shí)，從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、組織能力等方面相對(duì)欠缺。

從組織程序來(lái)看，存在“兩個(gè)突出”的問(wèn)題。一是存在違規(guī)操作問(wèn)題。通過(guò)近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)檢查和日常監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在組織采購(gòu)活動(dòng)時(shí)違規(guī)操作問(wèn)題較為突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，委托代理，權(quán)責(zé)不清。委托代理協(xié)議簽訂的目的就是要求采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)將各自的權(quán)利和責(zé)任厘清，明確好各自的任務(wù)，但部分代理機(jī)構(gòu)存在著委托代理協(xié)議簽訂流于形式、實(shí)施沒(méi)有遵守的情況，委托代理協(xié)議的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。其二，信息公告，“公”而不“告”。目前，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)基本都能做到在規(guī)定時(shí)限內(nèi)、規(guī)定媒體上發(fā)布信息公告，但是有的信息公告內(nèi)容不完整，對(duì)于要求在公告中體現(xiàn)的內(nèi)容沒(méi)有體現(xiàn)到位，或變相在招標(biāo)文件中體現(xiàn)，造成供應(yīng)商掌握信息不對(duì)等。其三，文件編制，政策落空。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時(shí)，對(duì)于國(guó)家要求的有關(guān)支持中小微企業(yè)發(fā)展和國(guó)家綠色環(huán)保及節(jié)能減排要求落實(shí)不到位，對(duì)于明令禁止的負(fù)面清單內(nèi)容執(zhí)行不到位。其四，組織環(huán)節(jié)，欠缺規(guī)范。在組織項(xiàng)目環(huán)節(jié)，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)往往在評(píng)審專(zhuān)家的抽取使用與項(xiàng)目結(jié)合、保證金的收取和退還的形式及方式、供應(yīng)商的報(bào)名和審查程序等方面把握不準(zhǔn)，時(shí)有違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。

二是缺乏處理投訴的能力。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)由于自身執(zhí)業(yè)能力等方面的欠缺，往往成為被投訴對(duì)象，這也反映出代理機(jī)構(gòu)在處理涉及投訴問(wèn)題時(shí)存在兩個(gè)方面的不足。其一，糾錯(cuò)能力不足，政府采購(gòu)項(xiàng)目在投訴前需按法定程序進(jìn)行質(zhì)疑，對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)意或超期未進(jìn)行答復(fù)的可按程序提起投訴，對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的有效投訴突出反映了社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑項(xiàng)目時(shí)的能力不足，沒(méi)有在質(zhì)疑期內(nèi)對(duì)相關(guān)供應(yīng)商提出的問(wèn)題進(jìn)行解決，自身糾錯(cuò)能力存在不足。其二，主觀意愿不強(qiáng)，從有效投訴涉及內(nèi)容來(lái)看，采購(gòu)文件被質(zhì)疑的居多，面對(duì)此類(lèi)客觀質(zhì)疑問(wèn)題，本應(yīng)是依據(jù)法律法規(guī)比較容易作出判定的，反而成為了投訴的高發(fā)點(diǎn)，這其中主要暴露出社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在面對(duì)質(zhì)疑問(wèn)題時(shí)往往采取推諉責(zé)任、混淆概念的消極應(yīng)對(duì)措施，真正的主觀處理意愿不強(qiáng)。

三是投訴實(shí)質(zhì)影響大。通過(guò)對(duì)有效投訴的實(shí)質(zhì)影響情況進(jìn)行分析，根據(jù)投訴處理決定來(lái)看，有效投訴的項(xiàng)目都直接影響了中標(biāo)結(jié)果，根據(jù)決定內(nèi)容均需重新組織采購(gòu)活動(dòng)，直接影響了采購(gòu)項(xiàng)目的進(jìn)展，對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)自身和采購(gòu)活動(dòng)的各方參與者都是一種浪費(fèi)。其一，浪費(fèi)了優(yōu)勢(shì)，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的組織采購(gòu)活動(dòng)效率一直是其發(fā)展的優(yōu)勢(shì)之一，但是因?yàn)橛行对V實(shí)質(zhì)影響了采購(gòu)結(jié)果，造成項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)慢，沒(méi)有體現(xiàn)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在效率方面的優(yōu)勢(shì)。其二，浪費(fèi)了資源，組織一次完整的采購(gòu)活動(dòng)，無(wú)論是代理機(jī)構(gòu)本身還是采購(gòu)人，或者參與活動(dòng)的供應(yīng)商都付出了很多時(shí)間和精力，但受投訴改變中標(biāo)結(jié)果的影響，重新組織采購(gòu)活動(dòng)浪費(fèi)了各方參與者的資源。

從機(jī)構(gòu)發(fā)展來(lái)看，有些代理機(jī)構(gòu)存續(xù)時(shí)間短。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營(yíng)性中介機(jī)構(gòu)，也應(yīng)遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律。通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，2021年代理雞西市政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)已有多家停業(yè)。有些社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的生命周期短，最為直接的影響就是對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的全流程管理工作形成了阻礙，尤其是對(duì)于項(xiàng)目檔案保存，政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案的法定保存期限為不少于15年，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的生命周期直接影響著檔案保存工作的完整性，應(yīng)由代理機(jī)構(gòu)保存的項(xiàng)目檔案就有流失的風(fēng)險(xiǎn)，一旦采購(gòu)人保存的文件缺失，將直接造成項(xiàng)目檔案沒(méi)有備份可查。

來(lái)源｜中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)

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